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繼公布萬(wàn)億元債務(wù)置換之后，財(cái)政部繼續(xù)對(duì)地方債管理重拳出擊。

3月16日，財(cái)政部下發(fā)《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），明確一般債券由各地按照市場(chǎng)化原則自發(fā)自還。

按照《辦法》，沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。這為允許地方政府自主發(fā)債打開(kāi)了“前門”。

根據(jù)2013年審計(jì)署對(duì)于地方債務(wù)的審計(jì)報(bào)告，中國(guó)地方全口徑債務(wù)規(guī)模約18萬(wàn)億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模為10.9萬(wàn)億元，雖然2014年數(shù)據(jù)尚未公布，但市場(chǎng)預(yù)計(jì)債務(wù)增速或遠(yuǎn)超2013年。

正在逼近的還債高峰迫使財(cái)政部完善地方政府債務(wù)管理和債券發(fā)行機(jī)制。此次開(kāi)“前門”之策，是否能夠真正解決地方債危機(jī)，目前看仍是一個(gè)未知結(jié)果。“且辦法存在很多模糊地方，只強(qiáng)調(diào)沒(méi)有收益項(xiàng)目可以舉債，但是劃分的界限并沒(méi)說(shuō)清，這會(huì)帶來(lái)很多的風(fēng)險(xiǎn)。”

地方發(fā)債需“量力而行”

“上述辦法并沒(méi)有準(zhǔn)確說(shuō)清楚收益項(xiàng)目的具體種類，這為債券發(fā)行提供了很多猜想?！边@是大多數(shù)財(cái)稅學(xué)者和專家對(duì)上述管理辦法的最直接感受。

所謂地方政府一般債券是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計(jì)劃單列市政府）為沒(méi)有收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)主要以一般公共預(yù)算收入還本付息的政府債券。

國(guó)務(wù)院提出的2015年中央和地方預(yù)算草案中，國(guó)務(wù)院擬安排新增發(fā)行地方政府一般債券5000億元，這也意味著5000億元的地方政府一般債券全部自發(fā)自還。

這一規(guī)定是對(duì)去年10月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》的執(zhí)行。該《意見(jiàn)》明確。沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。

“沒(méi)有收益的公益性項(xiàng)目目前并沒(méi)有具體的明晰定義，因?yàn)槊總€(gè)省的情況不同，在實(shí)際操作中，被納入一般公共預(yù)算收入將是最主要的參考依據(jù)?！敝袊?guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇說(shuō)。

民生證券首席宏觀研究員管清友表示，由于一般債券的發(fā)行和償還方式完全基于發(fā)債政府的信用，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，債券的定價(jià)影響將不再由中央規(guī)定，而取決于當(dāng)?shù)卣旁u(píng)、流動(dòng)性、稅收等因素。

對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，最直接的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自地方政府的財(cái)政收入下滑。從全國(guó)來(lái)看，剛剛出爐的財(cái)政收入并不樂(lè)觀。財(cái)政部3月16日公布的財(cái)政收入情況顯示，今年1～2月全國(guó)一般公共預(yù)算收入同口徑下同比增長(zhǎng)1.7%，增速創(chuàng)近年來(lái)新低。

財(cái)政收入的下滑無(wú)疑是增加了地方債務(wù)的償還難度。這種情況下，此次《辦法》中發(fā)債主體擴(kuò)展至含經(jīng)省級(jí)政府自辦債券發(fā)行的計(jì)劃單列市后，意味著越來(lái)越多的地方政府要打量自己的“家底”來(lái)謹(jǐn)慎確定發(fā)債規(guī)模。

據(jù)了解，2011年，財(cái)政部國(guó)庫(kù)司已印發(fā)了政府資產(chǎn)負(fù)債表試編指南。到2014年中期，全國(guó)大部分省級(jí)政府已經(jīng)在“權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告”的框架下基本完成了地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的試編工作。目前有些地區(qū)（如上海、江西、安徽等）已經(jīng)在區(qū)縣層面開(kāi)始試編政府資產(chǎn)負(fù)債表。

為債務(wù)置換鋪墊

財(cái)政部此前粗略計(jì)算，到2015年末，預(yù)計(jì)地方政府債券余額上限將達(dá)27624億元。

這其中包括：2014年中借新還舊的余額1714億元、今年政府預(yù)算草案中新增5000億元的地方財(cái)政赤字、政府性基金預(yù)算新增的1000億元以及財(cái)政部已下達(dá)地方存量債務(wù)1萬(wàn)億元置換債券額度。

“兩會(huì)期間，財(cái)政部曾公布消息稱未來(lái)將有1萬(wàn)億元的地方債務(wù)進(jìn)行置換，隨后出臺(tái)了一般債券的管理辦法，可以說(shuō)是為萬(wàn)億元債務(wù)置換做鋪墊，是其置換的一個(gè)依據(jù)，規(guī)范一般債券發(fā)行規(guī)則有利于使地方債發(fā)行更加規(guī)范化。”河南省某財(cái)稅系統(tǒng)人士說(shuō)。

上述財(cái)稅系統(tǒng)人士認(rèn)為，相比以前的辦法，此次辦法最大的一個(gè)特點(diǎn)是發(fā)行和償還主體的統(tǒng)一性，這是地方債自發(fā)自還放開(kāi)之后的市場(chǎng)化行為，有利于增強(qiáng)投資人對(duì)債券信用風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估。

記者了解到，我國(guó)自2009年起國(guó)務(wù)院同意地方政府在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)額度內(nèi)發(fā)行債券。由于地方政府債券發(fā)行渠道尚未建立，2009年和2010年地方政府債券由財(cái)政部代理發(fā)行，代辦還本付息。

兩年之后，財(cái)政部代發(fā)代還的局面得以改變，2011年至2013年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，上海等地區(qū)試點(diǎn)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的額度內(nèi)自行發(fā)行債券，但仍由財(cái)政部代辦還本付息。

從代發(fā)代還到自發(fā)代還，雖然償還方式有所改進(jìn)，但卻始終存在發(fā)債主體和償債主體不統(tǒng)一的情況。直到2014年，我國(guó)在上海、深圳、青島等10個(gè)地區(qū)開(kāi)展了地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)工作。自此，地方債將迎來(lái)市場(chǎng)化的曙光。

中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，發(fā)行和償還主體不一致，不利于強(qiáng)化地方政府償債責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)，不利于建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等。

“前面兩種方式償還方式都是中央，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，舉債的規(guī)模雖受限但償還壓力較小，但是自發(fā)自還后，地方政府需要考慮后期的償還壓力，降低因?yàn)閮斶€風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的財(cái)政壓力。”施正文表示。